سهام عدالت از نظریه تا اجرا
سهام عدالت از نظریه تا اجرا
دولت، به منظور اجرایی‌کردن اساسی‌ترین شعار خود، یعنی عدالت، نظریه توزیع سهام عدالت را مطرح و به سرعت در صدد اجرای آن برآمده است؛ نظریه‌ای که از جهت نظری و روش اجرا، موافقان و مخالفانی را به همراه داشت. در این نوشتار، ضمن تأیید اصل نظریه درصددیم بر دغدغه‌هایی که در این‌باره وجود دارد نگاهی بیفکنیم.
روند اجرایی
هیأت وزیران در تاریخ 9/11/1384 بنا به پیشنهاد وزارت امور اقتصادي و دارايي و به استناد اصل يكصد و سي و هشتم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران و ماده (9) قانون برنامه چهارم توسعه، آیین‌نامه اجرایی توزیع سهام عدالت را در 13 ماده تصويب کرد .
دولت در این طرح درصدد است طی چند مرحله سهام شرکتهای دولتی را به دهک‌های پایین درآمدی (سه دهک) واگذارد و بهای آن را به‌صورت اقساطی و از محل سود این سهام، در طول 20 سال دریافت کند . این کار از طریق شرکت واسط (شرکت کارگزاری سهام عدالت) انجام می‌گیرد. نقش این شرکت تبدیل سبد انواع سهام واگذار شده به یک سهم واحد و سپس واگذاری سهام شرکت واسط به تعاونیهای عدالت استانی و انجام دیگر کارهای اجرایی مرتبط با واگذاری سهام عدالت است .میزان واگذاری سهام دولتی به شرکت واسط متناسب با امکانات دولت و میزان واگذاری سهام شرکت واسط به تعاونیهای عدالت استانی متناسب با تعداد اعضای تعاونی تعیین می‌شود.
مشمولان مرحله اوّل واگذاری سهام عدالت، افراد تحت پوشش كمیته امداد، بهزیستی و 50 هزار رزمنده بدون درآمد هستند و در مراحل بعدی بازنشستگان، كارمندان و سایر اقشار جامعه را شامل خواهد شد.تا زمانی که 20 درصد از اقساط سهام عدالت به‌وسیله سهامداران پرداخت نشود، این سهام قابل فروش نیست، مگر این‌که بین خود اعضای شرکت تعاونی عدالت استان (صاحبان سهام عدالت) خرید و فروش شود. این اقدام به منظور جلوگیری از فراهم‌شدن زمینه‌ها‌ی سوء استفاده برای سود جویان اتخاذ شده است.
به منظور حفظ و تداوم فعالیت بنگاههایی که بخشی از سهام آنها واگذار می‌شود، تدابیری اتخاذ می‌شود که حداکثر بیست درصد سهام هر بنگاه به‌صورت بلوک در اختیار اشخاص واجد شرایط (دولتی یا خصوصی) که صلاحیت اداره بنگاه را داشته باشند قرار گیرد.
شرکت واسط موظف است پس از طی دوره تقسیط که حداکثر 20 ساله است، متناسب با میزان دریافتی از مردم، و بی‌درنگ پس از آن نسبت به تصفیه حساب اقساط سهام واگذاری اقدام کند.
مواد آیین‌نامه اجرایی توزیع سهام عدالت
ماده 1ـ در این آیین نامه اصطلاحات زیر در معانی مشروح مربوط به کار می روند:
1ـ قانون برنامه چهارم : قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران ـ مصوب 1383ـ
2ـ ستاد مرکزی : ستاد مرکزی توزیع سهام عدالت که با هدف برنامه‌ریزی، هماهنگی و نظارت بر فرآیند واگذاری سهام عدالت، به ریاست رییس جمهور تشکیل می‌گردد.
3ـ ستادهای استانی : ستادهای استانی توزیع سهام عدالت که در محدوده یک استان به ریاست استاندار تشکیل می‌گردد و درچارچوب اختیارات محول شده از طرف ستاد مرکزی بر فرآیند توزیع سهام در استان نظارت می‌کند.
4ـ مشمولین طرح : افرادی که از نظر طبقه‌بندی درآمدی جزو سه دهک پایین درآمدی محسوب می‌شوند و بنابر تشخیص ستاد مرکزی واجد اولویت دریافت سهام عدالت هستند.
5 ـ تعاونیهای عدالت: شرکتهای تعاونی عدالت استانی که اعضای آنها همان مشمولین توزیع سهام عدالت در استان مربوط هستند.
6 ـ سهام عدالت: سهام شرکت واسط که از طریق شرکتهای تعاونی عدالت استانی به مشمولین طرح (اعضای تعاونی عدالت) واگذار می‌شود.
7 ـ شرکت واسط: شرکت کارگزاری سهام عدالت که نام قبلی آن شرکت کارگزاری صبا متعلق به سازمان صنایع ملی می‌باشد. نقش این شرکت تبدیل سبد انواع سهام واگذار شده به یک سهم واحد و سپس واگذاری سهام شرکت واسط به تعاونیهای عدالت استانی و انجام دیگر کارهای اجرایی مرتبط با واگذاری سهام عدالت است.
ماده2ـ وزارت امور اقتصادی و دارایی مسئول اجرای بند « ز» ماده (7) قانون برنامه چهارم خواهد بود و اعمال حق مالکیت دولت در شرکتهای مادر تخصصی (به استثنای شرکتهایی که ریاست مجمع عمومی آن با رییس جمهور است) از طریق وزارتخانه یادشده اعمال می‌شود.
ماده3ـ وزارت امور اقتصادی و دارایی موظف است با رعایت قوانین و مقررات مربوط و سیاستهای کلی مربوط به اصل چهل و چهارم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و پس از تشکیل شرکت واسط نسبت به واگذاری سهام قابل واگذاری دولتی به شرکت واسط اقدام نماید.
ماده4ـ اعضای ستاد مرکزی عبارتند از:
الف ـ رییس جمهور
ب ـ وزیر امور اقتصادی و دارایی
ج ـ رییس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور
د ـ وزیر کشور
هـ ـ وزیر صنایع و معادن
و ـ وزیر تعاون
ز ـ وزیر جهاد کشاورزی
ح ـ وزیر کار و امور اجتماعی
ط ـ وزیر دادگستری
ی ـ وزیر رفاه و تأمین اجتماعی
ک ـ رییس بنیاد شهید و امور ایثارگران
ل ـ وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی
م ـ فرمانده نیروی مقاومت بسیج
ن ـ سرپرست کمیته امداد امام خمینی (ره)
س ـ رییس سازمان بهزیستی کشور
ع ـ رییس دفتر امور مناطق محروم کشور
ف ـ رییس سازمان ثبت احوال کشور
ص ـ رییس سازمان خصوصی‌سازی
ماده 5 ـ اختیارات ستاد مرکزی به شرح زیر است:
الف ـ واگذاری سهام عدالت با رعایت ماده (14) قانون برنامه سوم، تنفیذی در ماده (9) قانون برنامه چهارم (حداکثر به تعداد 499997 سهم)
ب ـ تعیین اولویت مشمولین طرح
ج ـ تعیین اولویت استانها
د ـ تصویب ضوابط اجرایی و دستورالعملهای لازم.
هـ ـ تعیین وظایف ستادهای استانی و نظارت بر عملکرد آنها
و ـ انجام هر گونه اقدامات اجرایی دیگر برای توزیع سهام عدالت در چارچوب این آیین‌نامه
تبصره1ـ تصویب آیین‌نامه برقراری نظام اقساطی فروش سهام (شرکت کارگزاری سهام عدالت) به شرکتهای تعاونی عدالت استانی، به وزرای عضو ستاد مرکزی موضوع ماده (4) این آیین‌نامه واگذار می‌شود. ملاک تصمیم‌گیری درخصوص اختیار یادشده موافقت اکثریت وزیران عضو ستاد مذکور می‌باشد و مصوبات مزبور در صورت تأیید رییس جمهور با رعایت ماده (19) آیین‌نامه داخلی هیئت دولت قابل صدور می‌باشد.
تبصره2ـ جلسات ستاد مرکزی به ریاست رییس جمهور برگزار می‌گردد. در غیاب رییس جمهور وزیر امور اقتصادی و دارایی به عنوان نائب رییس جلسات را اداره می‌نماید.
تبصره3ـ فرماندهی نیروی مقاومت بسیج، سرپرست کمیته امداد امام خمینی (ره)، رییس سازمان بهزیستی کشور، رییس دفتر امور مناطق محروم کشور، رییس سازمان ثبت و احوال و رئیس سازمان خصوصی سازی بدون حق رأی در جلسه شرکت می‌نمایند.
تبصره4 ـ رییس سازمان خصوصی‌سازی به عنوان دبیر ستاد مرکزی تعیین می‌شود.
ماده6 ـ اعضای ستاد استان متناظر با اعضای مرکزی در سطح استان تعیین می‌شود. (به استثنای سازمان خصوصی سازی)
تبصره1ـ استاندار به عنوان مقام متناظر رییس جمهور در استان خواهد بود و جلسات ستاد استان به ریاست استاندار تشکیل می‌شود.
تبصره2ـ اعضای ستاد استان که دارای حق رأی هستند متناظر با ستاد مرکزی تعیین می شوند.
تبصره3ـ رییس سازمان امور اقتصادی و دارایی استان به عنوان دبیر ستاد استان تعیین می شود.
ماده7 ـ ستاد مرکزی موظف است حداکثر تا پایان سال 1384 برنامه توزیع سهام عدالت در چهار استان کشور را اجرا نماید.
ماده8 ـ میزان واگذاری سهام دولتی به شرکت واسط متناسب با امکانات دولت تعیین می‌شود. همچنین میزان واگذاری سهام شرکت واسط به تعاونیهای عدالت استانی متناسب با تعداد اعضای تعاونی تعیین می‌شود.
ماده9 ـ حداکثر افراد مورد احتساب در یک خانوار برای توزیع سهام عدالت 5 نفر است. در صورتی که تعداد خانوار بیش از 5 نفر باشد، سهام تخصیص بین همه اعضای خانوار توزیع خواهد شد و از این بابت سهام اضافه‌ای تعلق نخواهد گرفت. هر یک از افراد خانوارهای بیش از 5 نفر، یک عضو مستقل در تعاونی عدالت استانی محسوب می‌شوند (حتی با میزان سهام کمتر)، میزان برخورداری این نوع اعضا از سود تعاونی مناسب با میزان سهام آنها خواهد بود.
ماده10 ـ نحوه قیمت‌گذاری سهام شرکتهای مشمول این آیین‌نامه مطابق موضوع بند (و) ماده (14) قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، تنفیذی در ماده (9) قانون برنامه چهارم توسعه خواهد بود.
ماده 11ـ شرکت واسط موظف است با انعقاد قراردادی با شرکتهای تعاونی عدالت استانی که ضمانت اجرایی لازم در آن پیش بینی شده باشد، پس از طی دوره تقسیط که حداکثر بیست سال است، متناسب با میزان دریافتی از مردم و بلافاصله پس از آن نسبت به تسویه حساب اقساط سهام واگذاری اقدام کند. بهای سهام موضوع این ماده شامل احتساب سود فروش اقساطی نخواهد بود.
ماده12ـ به منظور حفظ و تداوم فعالیت بنگاههایی که بخشی از سهام آنها واگذار می‌شود، هیئت عالی واگذاری ماده (13) قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران تنفیذی در ماده (9) قانون برنامه چهارم توسعه از طریق نظارت و کنترل برفرآیند واگذاری تدابیری اتخاذ می‌نماید که حداکثر بیست درصد (20%) سهام هر بنگاه به صورت بلوک در اختیار اشخاص واجد شرایط که صلاحیت اداره بنگاه را داشته باشند قرار گیرد. بلوک سهام مذکور می‌تواند در اختیار اشخاص دولتی (از قبیل شرکت‌ها و موسسات دولتی) و یا اشخاص غیر دولتی قرار داده شود.
ماده13ـ این آیین‌نامه از تاریخ تصویب لازم الاجرا بوده و جایگزین آیین‌نامه اجرایی افزایش ثروت خانوارهای ایرانی از طریق گسترش سهم بخش تعاون براساس توزیع سهام عدالت، موضوع تصویب نامه شماره 42389/ت33992هـ مورخ 23/8/1384 می‌گردد. وزارت امور اقتصادی و دارایی موظف است هر سه ماه یکبار گزارش پیشرفت اجرای آن را به هیئت وزیران ارایه نماید.
اهداف
مهم‌ترین هدف این سهام، اجرای عدالت بین آحاد جامعه است؛ اما کنار این هدف، اهداف دیگری نیز دیده شده است. معاون وزیر امور اقتصادی و دارایی، افزايش درآمد و قدرت سرمايه‌گذاري خانواده‌هاي كم درآمد، توزيع عادلانه ثروت و درآمد در جامعه، كاهش تصدي‌گري دولت، گسترش و افزايش بازار سرمايه، توزيع مديريت دولتي بين بخش خصوصي، جلوگيري از انباشت سرمايه‌هاي دولت و ترويج فرهنگ سهامداري در كشور را از اهداف طرح واگذاري سهام عدالت بر شمرده است.
انتقادات
از زمان طرح این نظریه به‌ویژه با اجرایی‌شدن آن، انتقادهایی از سوی افراد و گروه‌های گوناگون بر آن وارد شده است. برخی از این اشکالات عبارتند از:
1. شتابزدگی
بسیاری از صاحب‌نظران، ضمن ستودن اصل مطلب، آن را طرحی شتابزده و بدون مطالعه کارشناسانه کافی دانسته و گفته‌اند که سرعت در انجام طرح سبب شده سازوکار اجرایی آن با اشکال مواجه باشد و انجام آن بدین صورت ممکن است بازتاب‌های منفی برای اقتصاد در پی داشته باشد. ضمن این، شائبه سیاسی و تبلیغاتی‌بودن آن را ایجاد می‌کند.
2. زمینه رانت‌خواری
با توجه به این‌که اموال شرکتهای دولتی متعلق به بیت‌المال است، هرگونه تصرف در آن باید با دقت و رعایت احتیاط صورت گیرد. واگذاری سهام، به قیمتی کمتر از قیمت بازار آن‌هم با اقساط 20 ساله، اگر بدون دقت صورت پذیرد، رانت‌های گزافی را برای افراد و گروه‌هایی به همراه خواهد داشت که ممکن است استحقاق واگذاری را نداشته و صرفاً با زدوبندها به آن دست یافته باشند. افراد مستحق به‌طور معمول از مراکز قدرت و تصمیم‌گیری فاصله دارند و شیّادان و فرصت‌طلبان هم همواره مترصد چنین فرصت‌هایی هستند.
3. امکان بی‌عدالتی
سهامی که با نام عدالت و به منظور عدالت توزیع می‌شود، ممکن است به علل ذیل سبب بی‌عدالتی شود.
الف. به دلیل این‌که سهام بین دهک‌های پایین جامعه توزیع می‌شود، بیشتر افراد این دهک‌ها، سهام دریافتی را برای رفع نیازهای خود به فروش خواهند رساند و پس از مدّتی عملاً سهام شرکتهای دولتی در انحصار طبقات ثروتمند و حتی افراد سودجو در می‌آید. تدبیری که در آیین‌نامه اجرایی پیش‌بینی شده ضمن این‌که تدبیر موقتی است، فقط از انتقال رسمی سهام جلوگیری می‌کند.
ب. اين امكان وجود دارد كه در مرحله اوّل شركت‌هاي خوب و با سوددهی بالا توزيع شود و در مراحل بعدی نوبت به توزیع سهام شرکتهای با سوددهی پایین یا ضررده برسد. در این صورت، توزیع بین گروه‌های اوّل و گروه‌های بعدی عادلانه نخواهد بود و اصولاً انگیزه‌ای هم برای خرید آنها وجود نخواهد داشت، مگر به قیمت‌های پایین که در این صورت ممکن است دولت متضرر شود.
4. سهام عدالت و خصوصی‌سازی
یکی از اهداف توزیع این سهام، تسریع در خصوصی‌سازی و هدفمند کردن آن است به‌گونه‌ای که معاون وزير امور اقتصادي و دارايي و دبير ستاد طرح واگذاري سهام عدالت واگذاري سهام مزبور را گامي در جهت توفیق طرح خصوصي‌سازي در كشور دانسته است. وی با بیان این‌که در مدّت ۱۵ سال اجراي طرح خصوصی‌سازی، فقط سه درصد سهام شركت‌هاي دولتي به بخش خصوصي واگذار شد و توسعة شركت‌هاي دولتي در اين مدّت خيلي بيشتر از روند خصوصي‌سازي بوده، معتقد است طرح واگذاري سهام عدالت روند خصوصي‌سازي در كشور را حداقل ۱۰ سال تسريع مي‌كند و ظرف دو سال آينده ۴۰۰ تا ۵۰۰ هزار ميليارد ريال سهم در كشور به افراد واجد شرايط و كم درآمد جامعه واگذار مي‌شود؛ با وجود این ناقدان طرح معتقدند واگذاري سهام عدالت را نمي‌توان خصوصي‌سازي نامید؛ زيرا خصوصي‌سازي به منظور كاراتر كردن شركت‌ها و بنگاه‌هاي اقتصادي دولتي است و با فرایند موجود این هدف محقق نمی‌شود؛ زیرا با وجود توزیع سهام، اكثريت سهام دست دولت است؛ بنابراين اصلاً خصوصي‌سازي صورت نگرفته و فقط مقداري ثروت بين عدّه‌اي از مردم توزيع شده است؛ افزون بر این، اگر قرار باشد این افراد در تصمیم‌گیری و مدیریت شرکت‌ها، نقش داشته باشند، به‌علت عدم برخورداری از سطح دانش لازم و عدم اطلاع از مدیریت اقتصادی، شركت‌ها به‌تدريج زيان‌آور خواهند شد.
5. مشکلات مقطعی
دولت در وضعی درصدد اجرای این طرح است که وضعیت بازار بورس، و به تبع آن قیمت سهام و سوددهی شرکت‌ها بحرانی است و این حالت، آثار نامطلوب ذیل را بر اجرای این طرح خواهد گذاشت.
أ. با توجه به این‌که دولت درصدد است سهام را به قیمت بازار و حتی کمتر از آن به‌صورت اقساط به افراد مشمول طرح واگذارد، بار مالی فراوانی را متحمل می‌شود و برای اجرای طرح به شرکتهای بیشتری نیاز دارد که بتواند افراد مورد نظر را سهامدار کند. این در صورتی است که اگر این کار در وضعیت رونق صورت می‌گرفت، بار مالی کمتری برای دولت، و آثار روانی مطلوب‌تری برای افراد مشمول طرح به همراه داشت.
ب. در این طرح، پیش‌بینی شده است که خریداران از محل سود سهام خود، بدهی خود به دولت را بپردازند. حال در وضعیت موجود که اکثر شرکت‌ها یا زیان‌ده بوده یا سود قابل توجهی ندارند و ممکن است با واگذاری (با توجه به قطع حمایت‌ها و ...) بدتر هم شوند، این پیش‌بینی چگونه محقق خواهد شد.
ج. هر گاه دولت برای حلّ این مشکل درصدد برآید فقط شرکتهای سودده را واگذارد، در این‌صورت او خواهد ماند و تحمل بار مالی سنگین ناشی از زیان شرکتهای باقیمانده.
نتیجه‌گیری و پیشنهادها
باید توجه داشت که برخی از انتقادها، مربوط به مراحل اولیه طرح بوده، در مراحل بعدی مرتفع می‌شود. همچنین باید توجه داشت که ضرورت دقت و مطالعه بر روی طرح، نباید منجر به این شود که اجرای آن به قدری عقب بیفتد که شیرینی خود را از دست بدهد و نور امیدی که در دل محرومان ایجاد شده، به خاموشی گراید؛ بنابراین با توجه به تجربه واگذاری مالكيت سهام واحدهاي توليدي به كارگران قبل از انقلاب می‌توان نقاط ضعف آن را با توجه به وضعیت زمانی در نظر گرفت و نیز با دعوت از افراد صاحب‌نظر، طرح را پخته‌تر کرده، به مرحله اجرا درآورد؛ بنابراین، به منظور اجرای خوب طرح، لازم است با تشکیل لجنه‌های تخصّصی جوانب گوناگون آن مطالعه شود و از نظر دیگر صاحب‌نظران، با حسن ظن و با صرف‌نظر از دیدگاه‌های سیاسی استفاده کرد. همزمان لازم است افراد واجد شرایط واگذاری سهام، شناسایی شود و از این مسأله که بسیاری از افراد نیازمندِ جامعه، از قرار گرفتن زیر چتر حمایتی کمیته امداد و بهزیستی ابا دارند، غفلت نشود و نیز تدابیری اندیشیده شود که فرصت‌طلبان و متملّقان نتوانند از این سفره گسترده بهره برند .
نویسنده: مرتضی دلخوش
منبع : اقتصاد اسلامی
